СПЕЦИАЛЬНЫЙ РЕПОРТАЖ |Уганда делает ставку на то, что замена идентификационного номера налогоплательщика (TIN) национальным идентификационным номером (NIN) расширит налоговую базу и сократит утечки. Но поскольку миллионы людей уже зарегистрированы как налогоплательщики, более трудная проверка — сможет ли улучшенная идентификация действительно обернуться ростом доходов,— пишет Рональд Мусоке.
У Уганды новый налоговый номер. Чего у неё пока нет, так это ясного ответа на более важный вопрос: сколько дополнительных налогов этот номер на самом деле принесёт?
Правительство решило заменить идентификационный номер налогоплательщика (TIN) национальным идентификационным номером (NIN) для физических лиц, представив это изменение как шаг к более взаимосвязанной, эффективной и основанной на данных налоговой системе.
Объявление, сделанное после одобрения меры кабинетом министров 31 августа, преподносится как упрощение и улучшение идентификации. Министр ИКТ и национальной ориентации Джастин Касуле Лумумба 1 сентября в Медиацентре Уганды в Кампале заявила, что кабинет одобрил использование NIN в качестве налогового идентификатора для физических лиц.
Но за административным изменением стоят гораздо более масштабные фискальные амбиции. Уганда хочет увеличить внутренние доходы, не повышая раз за разом нагрузку на людей и предприятия, которые уже платят налоги. Правительство поставило цель поднять отношение налогов к ВВП с нынешних 14,2% до 20% к 2029/30 финансовому году.
Это делает эксперимент с NIN значимым. Если единый идентификатор позволит Налоговому управлению Уганды (URA) видеть экономическую деятельность, которая прежде находилась в разрозненных государственных базах данных, это может помочь выявить незадекларированные доходы, улучшить соблюдение налоговой дисциплины и вовлечь в налоговую сеть прежде невидимых налогоплательщиков. Но если реформа лишь заменит один номер другим, а миллионы зарегистрированных налогоплательщиков останутся неактивными или будут уклоняться от уплаты, её влияние на доходы может оказаться гораздо меньше. Таков доходный тест, который предстоит пройти NIN.
Проблема уже не только в поиске налогоплательщиков
Налоговый реестр Уганды в последние годы резко вырос. Согласно Ежегодному сборнику данных URA за 2024/25 год, реестр налогоплательщиков увеличился на 16,13% — примерно с 4,52 млн налогоплательщиков в 2023/24 финансовом году до около 5,25 млн. Чистые налоговые поступления также выросли до 31,63 трлн шиллингов, а отношение налогов к ВВП улучшилось с 13,51% до 13,98%.
На первый взгляд это похоже на прогресс. Но состав и поведение налогоплательщиков важны не меньше, чем размер реестра.
Алоизиус Киттенго, координатор программы «Финансирование развития» в Институте торговой информации и переговоров Южной и Восточной Африки (SEATINI), аналитическом центре по торговой политике в Кампале, формулирует проблему прямо.
«Общая логика здесь — увеличить налоговую регистрацию и, как следствие, сбор налогов и их соблюдение», — говорит он, добавляя, что правительство ожидает от NIN расширения реестра и потенциального роста доходов.
Но есть немедленная оговорка. «Не каждый, у кого есть NIN, обязан платить налоги», — сказал Киттенго изданиюThe Independent.Это различие лежит в основе реформы.
Национальный идентификационный номер идентифицирует человека. Сам по себе он не идентифицирует налогооблагаемый доход, оборот бизнеса, доход от аренды или налогооблагаемую операцию.
Киттенго ещё более прямолинеен, когда его спрашивают, приведёт ли автоматически привязка каждого человека к NIN к росту налоговых сборов. «Не совсем», — говорит он. Он указывает на гораздо больший круг людей, которые уже находятся в системе налогового администрирования. «Сейчас в Налоговом управлении Уганды зарегистрировано более 5,25 млн налогоплательщиков, но активны лишь около 2,7 млн, и примерно один миллион полностью соблюдает требования», — говорит он.
Для Киттенго эти цифры обнажают опасность смешения регистрации с доходами. «Это явный признак того, что наличие множества людей/потенциальных налогоплательщиков в налоговом реестре не означает роста налоговых поступлений, особенно теперь, когда каждый NIN является налоговым идентификатором».
Вывод неудобный, но важный. Хотя у Уганды, возможно, больше нет простой проблемы идентификации налогоплательщиков, теперь у неё может быть проблема качества налогоплательщиков и соблюдения требований. И это меняет представление о том, как должен выглядеть успех NIN.
От поиска людей к поиску экономической деятельности
Рехема Кахунде, аналитик макроэкономического отдела Центра исследований экономической политики (EPRC) при Университете Макерере, видит в реформе значительно больший потенциал, но только если правительство будет использовать NIN как ворота к информации, а не считать его самим решением.
Кахунде сказала изданиюThe Independent,что этот шаг полностью вписывается в более широкую стратегию правительства по мобилизации внутренних доходов на 2027/28 финансовый год, в которой данные и технологии должны помочь расширить налоговую базу, сократить утечки и улучшить соблюдение требований.
«Идея использовать NIN как налоговый идентификатор неплохая», — говорит она. По её мнению, NIN может стать мощным инструментом идентификации и информации, поскольку позволит URA и другим налоговым органам последовательно идентифицировать налогоплательщиков в разных государственных системах и по разным налоговым базам, которые прежде могли быть скрыты от налоговой системы.
Именно здесь реформа становится интереснее. Представьте налогоплательщика, чей NIN связан — в рамках закона — с информацией о владении бизнесом, земле и недвижимости, автомобилях, трудоустройстве и записях PAYE, импорте, операциях в EFRIS и другой экономической деятельности.
Тогда ценность NIN будет заключаться не в самом номере. Его ценность — в том, что государство может законно и точно узнать, связав привязанную к нему информацию. Кахунде говорит, что такие связи могут выявить расхождения, которые раньше было трудно заметить. «До этого нововведения налогоплательщик мог не декларировать перед налоговыми органами часть налогооблагаемого дохода», — говорит она.
Связывание записей может выявить значительный оборот бизнеса, владение недвижимостью или другую экономическую деятельность, которая прежде не декларировалась или декларировалась не полностью. Это потенциально существенное изменение в работе налогового администрирования.
Вместо того чтобы ждать, пока налогоплательщики сами расскажут государству всё о своей экономической деятельности, более интегрированная система может позволить налоговому органу сверять информацию из разных частей государственного аппарата. Но даже Кахунде предостерегает от оценки успеха по числу новых регистраций.
Реестр налогоплательщиков Уганды вырос с 1,59 млн в конце 2019/20 финансового года до 3,5 млн к концу 2022/23 финансового года. Однако, отмечает она, на около 1000 крупнейших налогоплательщиков пришлось примерно 75% всех налоговых поступлений, а верхние 0,02% обеспечили более трёх четвертей налоговых доходов страны.
«Так что дело не только в расширении налогового реестра, — говорит Кахунде. — Дело не только в количестве, но и в качестве налогоплательщиков, включённых в реестр».
Именно это различие может в конечном счёте определить успех NIN. Если реформа в основном добавит больше имён в базу данных, налоговый реестр Уганды может выглядеть внушительнее без существенного изменения сборов. Если же она поможет URA выявить прежде скрытые налогооблагаемые доходы людей и предприятий, уже работающих в экономике, фискальный эффект может быть гораздо значительнее.
Номер важен благодаря тому, что за ним стоит
Налоговый эксперт Дедан Мутатиненси из Demo Consult приводит тот же довод под другим углом. В недавно опубликованном в блоге анализе Мутатиненси утверждал, что реформу не следует понимать просто как замену одного номера другим.
«Реформа означает, что личность человека для целей налогового администрирования всё больше будет привязана к одному и тому же номеру», — написал он. Привлекательность, по его словам, в том, что общий идентификатор может сократить дублирование и несоответствия в государственных записях. Но более важное преимущество — прозрачность.
«Налоговая система работает лучше всего, когда орган может точно установить, кто получает доход, ведёт бизнес и совершает налогооблагаемые операции», — сказал Мутатиненси. В этом суть аргумента в пользу NIN. «Общий идентификатор облегчает связывание информации из разных государственных систем и, в свою очередь, даёт налоговому органу более ясную картину экономической деятельности».
Тем не менее различие между идентификацией и налогообложением принципиально. NIN не создаёт нового налога. Он не делает каждого угандийца автоматически обязанным платить налог. Закон о Кодексе налоговых процедур (с поправками) 2025 года предусматривает, что физические лица используют NIN, а предприятия и другие юридические лица — регистрационный номер предприятия (BRN). Налоговые обязательства по-прежнему зависят от действующего налогового законодательства и экономической деятельности.
Так что ставка правительства не в том, что NIN сам по себе принесёт деньги. Она в том, что улучшенная идентификация даст URA лучшее представление о том, где происходит налогооблагаемая экономическая деятельность, а значит, больше шансов собрать то, что уже причитается. Доказать это гораздо сложнее.
URA говорит, что TIN изжил себя
Генеральный комиссар URA Джон Мусингузи Руджоки защищал переход именно этими доводами. Выступая в программе телеканала NBSSpotlight Уганда17 ноября прошлого года в ходе обсуждения того, как Национальное бюро стандартов Уганды (UNBS) и URA преобразуют торговлю в Уганде, Руджоки объяснил, почему ведомство считает NIN теперь более надёжным идентификатором.
«Когда URA придумало TIN, он был нужен для идентификации человека или компании. Однако с развитием регистрации наших граждан нет лучшего уникального идентификатора, чем национальный идентификационный номер (NIN)», — сказал он.
Он добавил: «Переход с TIN на NIN улучшит то, как мы обслуживаем граждан». Таким образом, аргумент отчасти административный. Угандийцы давно имеют два номера, выданных двумя разными учреждениями: NIN от Национального управления идентификации и регистрации (NIRA) и TIN от URA.
Теперь правительство хочет, чтобы эти системы эффективнее взаимодействовали. Для физических лиц налоговым идентификатором становится NIN. Для компаний и других юридических лиц соответствующим идентификатором становится BRN. Существующие налогоплательщики не просто удаляются из системы. Их прежние налоговые записи и обязательства сохраняются, но эти записи должны быть приведены в соответствие с новой системой идентификации.
URA уже попросило налогоплательщиков обновить NIN или BRN, а также актуальные номера телефонов, физические адреса и виды деятельности. Это важно, поскольку реформа в конечном счёте касается качества данных.
Налогоплательщика с устаревшими именем, номером телефона, адресом или видом деятельности государству не станет проще идентифицировать лишь потому, что у него теперь есть NIN. Поэтому перед правительством стоят сразу две задачи: связать базы данных и обеспечить точность содержащейся в них информации.
Интеграция может помочь, но может и создать новые проблемы
У теории правительства есть определённые независимые подтверждения. Исследование Кембриджского университета, изучившее угандийскую систему «Мгновенный TIN», показало, что интеграция информации между URA, NIRA и Бюро регистрационных услуг Уганды (URSB) может улучшить отдельные аспекты качества данных о налогоплательщиках и сократить дублирование.
Но выводы были не однозначно положительными. Исследование выявило улучшения в части контактной информации и сокращение дублирующих записей, тогда как качество данных об отраслях экономики в некоторых отношениях ухудшилось. Также были указаны проблемы, вызванные нечастым обновлением и слабой проверкой внешних наборов данных.
Это важно для NIN, поскольку реформа исходит из того, что связывание баз данных сделает картину экономической деятельности для налогового органа яснее. Интеграция на это способна. Но связывание неточных или устаревших баз может и эффективнее связать неточную или устаревшую информацию. Именно поэтому переход нельзя свести к замене TIN на NIN в анкете. Качество информации, привязанной к идентификатору, определит, что URA сможет с ней реально сделать.
Торговцы приветствуют расширение налоговой сети — с условиями
Реакция бизнес-сообщества отражает ещё одну часть доходного уравнения — справедливость. Бейкер Бахаша, сотрудник по исследованиям, политике и защите интересов Ассоциации торговцев города Кампалы — Уганда (KACITA), объединяющей торговцев, говорит, что торговцы в целом поддерживают реформу.
Но эта поддержка не безоговорочная. «Наше отношение к использованию NIN как TIN или в налоговых вопросах двоякое, но по значимости у 80% из нас нет с этим проблем, а около 20% — оговорки», — сказал Бахаша изданиюThe Independent.
Главная причина поддержки — расширение налоговой базы. «Цель использования NIN — то, что мы называем расширением налоговой базы, то есть чтобы налоги платило больше людей, и мы уже давно к этому призывали».
По его словам, торговцы и частный сектор несут значительную часть налогового бремени. «Более 70% налоговых поступлений приходится на частный сектор, в основном на торговцев, — говорит он. — Мы ощущаем на себе самую тяжёлую часть налогов».
Поэтому KACITA видит в новой системе возможность выявлять больше экономических субъектов, а не раз за разом концентрировать усилия по сбору на уже видимых предприятиях. «Все угандийцы обязаны вносить вклад в национальное развитие», — сказал Бахаша изданиюThe Independent.
Но он также утверждает, что торговцы вовсе не противники налогообложения. «KACITA и её члены — торговцы и деловое сообщество частного сектора — соблюдают требования и всегда стремятся их соблюдать, — говорит он. — Прошли времена, когда они колебались или неохотно подчинялись».
Для Бахаши NIN может быть полезен, если упростит соблюдение требований, а не просто даст государству ещё один механизм принуждения. «Мы сталкиваемся с множеством требований по соблюдению, — говорит он. — Так что если какие-то из этих стратегий призваны упростить нам задачу и подготовить почву, чтобы мы, торговцы, могли легко соблюдать требования, думаю, не будет причин для серьёзных претензий к использованию NIN в качестве TIN». Но его оговорки серьёзны.
Информационный выигрыш сопряжён с риском для частной жизни
Чем больше информации может связать государство, тем выше потенциальная ценность для налогового администрирования, но это также означает, что больше сведений о людях концентрируется в системах, которые необходимо защищать.
Бахаша говорит, что главная забота KACITA — защита данных. «У нас есть оговорки по NIN, особенно в части защиты данных, — говорит он. — Большинство полей, которые от нас требовали для NIN, — это очень личная информация». Опасение не обязательно в том, что URA намерено злоупотребить информацией. А в том, что более крупная и взаимосвязанная база данных становится более ценной мишенью.
«Я не знаю, да и мы не знаем, насколько правительство готово обеспечить и укрепить защиту данных, особенно персональных», — говорит Бахаша. Его решение — контролировать доступ.
«Возможно, эти данные нужно фильтровать так, чтобы одни поля были видны, а другие — нет». Он добавляет: «Мы не говорим, что URA допустит компрометацию или намерено это сделать, но возможно, что злоумышленники взломают системы URA, и не успеешь оглянуться, как чьи-то данные окажутся скомпрометированы». Вопрос реализации для KACITA не менее важен.
«Оглядываясь на прошлое, мы не можем быть достаточно уверены, чтобы сказать, что это будет работать эффективно, — говорит он. — Это задача URA, министра финансов и правительства в целом». Тем самым ответственность прямо возлагается на институты, реализующие реформу.
Национальное удостоверение личности — не налоговое обязательство
Мозес Талибита, консультант по регистрации актов гражданского состояния и статистике естественного движения населения из Университета Нкумба, приветствует использование NIN для налогообложения, но подходит к вопросу с точки зрения национальной идентификации. Он считает, что эта политика может побудить больше угандийцев зарегистрироваться для получения национального удостоверения. Но предупреждает, что национальное удостоверение содержит значительно больше персональной информации, чем специальный налоговый идентификатор.
«С точки зрения уязвимости национальное удостоверение содержит много персональной информации, которой могут злоупотребить, если она попадёт не в те руки», — говорит Талибита. Он проводит различие между идентификаторами, созданными для конкретных целей.
«Помните, единственным назначением TIN были налоговые цели, так же как идентификационный номер учащегося (LIN) — для образования. Эти специальные номера служат конкретным интересам и конкретным потребностям». Тем не менее Талибита видит и экономическую и административную логику единого идентификатора.
Правительство ведёт множество баз данных, в том числе связанных с налогообложением, вождением, выборами и переписью, а поддержание отдельных систем идентификации может обходиться дорого.
«Теперь, когда у нас есть национальное удостоверение и мы знаем, что создание специализированных данных может быть дорогим — избирательный реестр, налоговый реестр, водительские права, перепись и т. д., — именно поэтому ключевые госведомства входят в совет Национального управления идентификации и регистрации (NIRA)», — говорит он.
Однако выигрыш в эффективности нужно соизмерять с правами личности. «Необходимо взвесить затраты в сопоставлении с правами людей», — говорит он. И Талибита возвращает обсуждение к главному заблуждению вокруг реформы.
«URA облагает налогом не людей, а занятость, доход от аренды или потребление определённых товаров». Иными словами, NIN может сказать государству, кто человек. Но сам по себе он не может сказать, сколько налога этот человек должен.
Сам переход может повлиять на соблюдение требований
Это различие становится особенно важным на этапе реализации. Киттенго из SEATINI предупреждает, что правительство не должно двигаться быстрее, чем позволяют поддерживающие реформу системы и институты.
Он указывает на задержки с выдачей NIN, готовность систем URA и практические трудности малых предприятий и налогоплательщиков, чьи идентификационные записи могут быть ещё не завершены. Правовая база также порождает практические вопросы для иностранных налогоплательщиков и людей с иными механизмами идентификации.
Киттенго отмечает, что у Уганды есть соглашения об избежании двойного налогообложения с девятью странами — Данией, Индией, Италией, Маврикием, Нидерландами, Норвегией, ЮАР, Великобританией и Замбией — и спрашивает, как в ходе перехода будут обслуживаться налогоплательщики из юрисдикций без таких соглашений.
Он также предупреждает, что лицензирующие и другие регулирующие органы не должны выдавать определённые лицензии или разрешения людям без требуемого идентификатора. Это может создать проблему, если налогоплательщик готов соблюдать требования, но ещё не получил необходимую идентификацию.
Киттенго выступает за временный налоговый регистрационный номер для людей, ожидающих выдачи NIN: номер, выдаваемый генеральным комиссаром URA, действительный 12 месяцев и продлеваемый один раз. Цель проста: не позволить переходу в идентификации стать препятствием для законной экономической деятельности.
«Нужно больше времени для проверки и перехода с TIN и подключения NIN каждого», — говорит Киттенго. Для реформы, конечная цель которой — улучшение соблюдения требований, провалы в реализации были бы контрпродуктивны.
Как на самом деле выглядел бы успех?
Именно здесь стратегии правительства по NIN нужна более строгая система измерения. Первый показатель очевиден: сколько людей и предприятий успешно идентифицировано? Но этого недостаточно.
Уганда уже показала, что может наращивать реестр налогоплательщиков. В 2024/25 финансовом году он превысил 5,25 млн. Более трудная задача — превратить это административное расширение в устойчивое соблюдение требований и рост сборов. Поэтому настоящие вопросы должны быть строже.
Сколько ранее не выявленных налогоплательщиков обнаружит интеграция NIN? Сколько дублирующих или неактивных записей она устранит? Сколько ранее не задекларированных видов экономической деятельности она выявит? Какой дополнительный налогооблагаемый доход будут представлять эти находки? Сколько новых начислений последует? Сколько дополнительных доходов будет реально собрано? И главное — какую часть этих дополнительных доходов можно отнести именно на счёт интеграции NIN, а не других реформ URA, экономического роста, инфляции, принудительных мер, EFRIS, изменений налоговой политики или улучшения соблюдения требований по иным причинам?
Эти вопросы важны, поскольку амбиции Уганды по внутренним доходам гораздо масштабнее реформы идентификации. Софи Нампево Нджуба, координатор по финансированию развития и экономической справедливости Oxfam в Уганде, считает, что правительству следует осторожно относиться к NIN как к прямому решению проблемы доходов.
Может ли NIN действительно привести к росту налоговых сборов? «Нет», — говорит она. Она не отвергает реформу, а видит в идентификации лишь одно звено гораздо более длинной цепочки соблюдения требований.
По её словам, NIN может помочь отслеживать налогоплательщиков, но правительство должно также обеспечить, чтобы налогоплательщики понимали свои обязанности, умели пользоваться системами, вели надлежащий учёт, рассчитывали налоги и платили их полностью и вовремя.
«Поэтому уплата налогов — это не только идентификация налогоплательщика, но и обеспечение того, чтобы он понимал свою роль и мог выполнить свои обязательства», — сказала она изданиюThe Independent.
Нампево также утверждает, что у правительства по-прежнему есть пробелы в администрировании и сборе, которые одной идентификацией не устранить. На вопрос, можно ли реалистично связать амбиции Уганды по мобилизации внутренних доходов с улучшением идентификации налогоплательщиков, она отвечает, что нужны дополнительные допущения и моделирование.
«Чтобы добиться роста мобилизации внутренних доходов, помимо идентификации нужно гораздо больше». Её предпочтительный подход — поначалу сохранить оба идентификатора, позволив NIN и TIN работать вместе, прежде чем TIN будет постепенно упразднён, если новая система докажет свою эффективность. «Оставьте и TIN, и NIN», — говорит она.
Это предложение отражает более широкую неопределённость вокруг реформы. Вопрос не в том, может ли NIN улучшить идентификацию. Есть убедительные основания считать, что может. Вопрос в том, сколько доходов принесёт улучшенная идентификация, пройдя через гораздо более запутанные этапы соблюдения требований, начисления и уплаты.
Недостающая цифра
Таким образом, реформа NIN в Уганде вступает в важнейшую фазу. У политики есть убедительная административная логика. Единый идентификатор может сократить дублирование, связать информацию и потенциально дать URA более ясную картину экономической деятельности. Собственный налоговый реестр правительства показывает, почему одна лишь идентификация не может быть мерилом успеха.
Сейчас зарегистрированными налогоплательщиками являются более пяти миллионов человек, однако, по словам Киттенго, активны лишь около 2,7 млн, и примерно миллион полностью соблюдает требования. Кахунде из EPRC указывает на концентрацию доходов в крошечной группе крупнейших налогоплательщиков. Нампево из Oxfam-Уганда говорит, что идентификация без мер по обеспечению соблюдения требований оставит дефицит доходов практически нетронутым. В то же время потенциальный выигрыш значителен.
Если NIN позволит государству связать законно доступную информацию о занятости, бизнесе, недвижимости, транспортных средствах, импорте и электронных операциях, он может выявить экономическую деятельность, которая сейчас выпадает из налоговой системы. Это сделало бы NIN чем-то большим, чем просто заменяющий номер.
Он стал бы частью новой архитектуры налоговой аналитики. Но эта архитектура должна работать. Базы данных должны быть точными, системы — взаимодействовать, налогоплательщики — иметь к ним доступ и уметь ими пользоваться. NIRA должно успевать выдавать идентификаторы, URA — уметь интерпретировать получаемую информацию, данные должны быть защищены, а выявленная экономическая деятельность — превращаться в начисления, платежи и доходы.
Есть и политический вопрос. Если NIN поможет найти больше налогооблагаемой деятельности, правительству придётся показать, что дополнительное налоговое бремя распределяется справедливо, особенно когда торговцы и другие официальные предприятия и так чувствуют себя главной мишенью.
Именно поэтому сильнейший аргумент в пользу NIN не в том, что он сделает каждого налогоплательщиком. А в том, что он может помочь налоговой системе лучше различать тех, кто ничего не должен, тех, кто что-то должен, и тех, чья налогооблагаемая экономическая деятельность отражается не полностью. Правительство сделало ставку. Теперь ему нужно выразить её в цифрах. Сколько дополнительных доходов Уганда ожидает получить именно от интеграции NIN?
Пока URA и Министерство финансов не смогут ответить на этот вопрос, а затем продемонстрировать результат, NIN остаётся многообещающей реформой налогового администрирования, но ещё не доказанным решением проблемы доходов. В конечном счёте значение имеет не NIN, а доходы, которые последуют за ним, по словам налоговых экспертов, побеседовавших с изданиемThe Independent.
Похожие статьи
